我国实行的烟草专卖制度的核心是许可证制度。对烟草专卖零售许可证申请的审查、许可、监管是烟草专卖局的主要职责之一,在当前的环境下如何在法律框架下准确把握合法性和合理性的关系,正确地行使行政行为是烟草专卖行政机关的重要课题之一。烟草专卖零售许可证发放的基本要求和条件之一是必须具有固定的经营场所,其受理过程就是对经营场所合法性及合理性的审查,是否符合法律和法规的规定。在实践中我们如何认定和掌握,关系到行政行为是否正确。

《烟草专卖许可证管理办法》(国家工业和信息化部令第37号)第十三条申请烟草专卖零售许可证,应当具备下列条件:(一)有与经营烟草制品零售业务相适应的资金;(二)有与住所相独立的固定经营场所;(三)符合当地烟草制品零售点合理布局的要求;(四)国家烟草专卖局规定的其他条件。其第(二)项规定:“有与住所相独立的固定经营场所”。“与住所相独立”这个特定的“前置条件”,对经营卷烟的场所进行了特定的限制(这里所说的住所是特指生活起居场所,与工商执照法人代表的住所不同)。明确了“住所”或是与住所不相独立的场所不能申办烟草专卖零售许可证,界清了以往“住所”与经营场所相互混淆,住所与经营场所同一的现象,经营卷烟的场所有了具体、充分、明确的法律规定,增强了烟草行政执法的可操作性。许多卷烟零售户特别是农村卷烟零售户基本上都是原来的住宅类房屋经过居改非后在经营,也就是基本上都是利用住所开店,如有的农村卷烟零售户只有一间住房,半间是店,半间是家。如果按照《烟草专卖许可证管理办法》(国家工业和信息化部令第37号)的规定,在实际操作中,将“有与住所相独立的经营场所”作为许可条件之一,将会有许多申请人特别是农村地区的申请人不符合该条件而不能领证。在执行“有与住所相独立的经营场所”为许可条件之一时,制定划分经营区和住所区的标准,对一些利用住宅居改非后经营卷烟的申请人通过划分经营区和住所区,是解决当前卷烟零售户中存在的利用住宅居改非场所来经营卷烟的问题的一个有效方法。在实际操作中一方面对新申请办理的主体严格执行“有与住所相独立的固定经营场所”的许可条件要求。另一方面对原已发证户在办理许可证变更、延续等时应尊重现实,尊重历史,灵活掌握,对具备解决条件的集中解决,逐步规范。所谓经营场所指仅用于经营的场所标的物,是相对于住宅而言的。对于主管经营行为的工商行政管理部门来说,除了生活居住场所以外,一般都认定为经营场所。但是烟草专卖零售经营场所是用于卷烟零售,行业本质上属于零售商业,如果除了住宅以外的场所都核发许可,虽然没有违反法律规定,但明显不合理。比如商务办公楼的二楼以上的场所等等,不一而足。

综上所述,烟草专卖零售许可证的审核管理是主管行政机关的法定职责,在法律框架下统一规范细化烟草专卖零售经营场所的认定标准,以减少行政许可审核的随意性和自由裁量权,有效规避诉讼风险。(钟科)